L’8 aprile 2003 è stato emanato il D.lgs. 66/2003, in attuazione di due direttive comunitarie (n°93/104/CE e 2000/34/CE) concernenti l’organizzazione dell’orario di lavoro.
Il provvedimento è stato emanato a seguito della sentenza della Corte di Giustizia Europea che ha condannato l’Italia per negligenza comunitaria (sentenza Corte di Giustizia Europea 9.3.2000, n°386/98).
(approfondimento D.lgs.66/2003)
Il D. Lgs. 662003 promulgato nell’aprile 2003 ed entrato in vigore il 29 aprile 2003 ha introdotto una nuova disciplina dell’orario di lavoro, innovando radicalmente la precedente regolamentazione della prestazione di lavoro ordinario e straordinario.
La nuova normativa, che ha recepito due direttive comunitarie (nr. 93104CE e 200034CE), è stata emanata dopo la condanna per negligenza comunitaria inflitta all’Italia il 9 marzo 2000 dalla Corte di Giustizia Europea con sentenza nr. 38698.
La nuova normativa richiede alcune osservazioni e riflessioni.
Il D. Lgs. 66 3 ha introdotto numerose novità a proposito dell’orario di lavoro normale, del lavoro notturno, di quello a turni, del lavoro straordinario e in tema di riposi.
Tra queste la più significativa è la nuova nozione di orario di lavoro.
Infatti, l’art. 1 stabilisce il principio che la durata massima dell’orario di lavoro non può eccedere le 48 ore settimanali, comprensivo del lavoro straordinario.
L’orario di lavoro non è più calcolato su base giornaliera, bensì settimanale, e con riferimento alla durata media delle prestazioni lavorative rapportate ad un arco temporale di 4 mesi, periodo estensibile fino ad 1 anno dalla contrattazione collettiva.
La precedente regolamentazione prevedeva come limite all’orario normale di lavoro 40 ore settimanali (art. 13 L. 19697) e per il lavoro straordinario un limite di 250 ore annuali e 80 ore trimestrali (l. 40998).
Questa nuova disciplina impone una prima considerazione: i limiti di durata dell’orario normale di lavoro risultano essere necessariamente elastici in mancanza di un tetto massimo assoluto per l’orario settimanale, e per il riferimento alla durata media della prestazione lavorativa.>
Un esempio può far meglio comprendere il concetto: una impresa potrebbe, per alcune settimane, adottare un orario settimanale di 60 ore, e ridurre l’orario per il periodo residuo, rispettando in tale modo la media di 48 ore riferita all’arco temporale di 4 mesi.
Sorge spontaneo un interrogativo: il legislatore del D. Lgs 662003 ha realizzato le finalità della direttiva 93104?
A tale proposito è opportuno ricordare quanto affermato dalla Corte di Giustizia Europea nella sentenza 9 settembre 2003 C. 1512000.
“La direttiva fissa prescrizioni minime destinate a migliorare le condizioni di vita e di lavoro dei lavoratori. : E’ diretta a garantire una migliore tutela della sicurezza e della salute dei lavoratori, facendo godere questi ultimi di periodi minimi di riposo e di periodi di pausa adeguati prevedendo un tetto per la durata della settimana lavorativa. Ogni lavoratore deve beneficiare di periodi di riposo adeguati che, oltre ad essere effettivi, consentendo alle persone interessate di recuperare la fatica dovuta al lavoro, devono anche rivestire un carattere preventivo tale da ridurre il più possibile il rischio di alterazione della salute dei lavoratori che l’accumulo di periodi di lavoro senza il necessario riposo può rappresentare.>
Per contro, una serie di periodi di lavoro svolti senza che fra di essi sia intercalato il tempo di riposo necessario, può provocare un danno al lavoratore o quanto meno rischia di oltrepassare le capacità fisiche di quest’ultimo, mettendo così in pericolo la sua salute e la sua sicurezza”.
Risulta, pertanto, chiaro che la direttiva comunitaria persegue l’obiettivo di far introdurre nella normativa degli stati comunitari “alcune prescrizioni minime di sicurezza e di salute in materia di organizzazione dell’orario di lavoro”.
Gli stessi principi della direttiva comunitaria, posti a fondamento del D. Lg. 662003, che qui ricordiamo in modo sintetico, confermano le finalità’di tutela della salute del lavoratore:
* tutti i lavoratori devono avere periodi di riposo adeguati.
* Il concetto di riposo deve essere espresso in unità di tempo, cioè giorni, ore, frazioni di ore.
* La collocazione temporale della prestazione di lavoro ha lo scopo di escludere che due prestazioni lavorative risultino così ravvicinate da impedire al lavoratore di reintegrare le proprie energie psico fisiche.
* In regime di lavoro penalizzante (lavoro notturno e a turni) che implica rischi più elevati per chi lavora, sono previste regole specifiche in materia di sicurezza e salute.
* In caso di lavoro organizzato “secondo un certo ritmo”, il datore di lavoro deve rispettare il principio generale di adattamento del lavoro all’uomo per evitare il lavoro monotono e ripetitivo.
Dall’insieme di questi principi nasce la necessità di una definizione concettuale dell’orario di lavoro puntuale, perché esso rappresenta il limite temporale invalicabile della attività lavorativa che il singolo soggetto può obbligarsi a svolgere per il datore di lavoro, in funzione della tutela della sua salute o integrità psico fisica, e, al contrario, individua il periodo di tempo riservato alla sua dimensione esistenziale.
Lo stesso D. Lg. 66 3 sembrerebbe aver colto l’importanza concettuale dell’orario di lavoro là dove, con l’art. 7, ha introdotto nel nostro ordinamento il principio secondo cui “il lavoratore ha diritto a 11 ore di riposo consecutivo ogni 24 ore” e” il riposo giornaliero deve essere fruito in modo consecutivo”.
La centralità del riposo discende direttamente dalla direttiva 93104, secondo cui il riposo è adeguato quando i lavoratori dispongono “di periodi di riposo regolari e sufficientemente lunghi e continui per evitare che essi, a causa della stanchezza, della fatica o di altri fattori che perturbano l’organizzazione del lavoro, causino lesioni a sé stessi, ad altri lavoratori o a terzi che danneggino la loro salute”.
Fatte queste considerazioni di carattere generale e tornando all’interrogativo di partenza, se cioè col D. Lgs. 662003 sia stata adeguatamente tutelata la sicurezza dei lavoratori nello spirito del diritto comunitario, la risposta non può che suscitare perplessità.
E’ lo stesso tenore letterale dell’art. 1 co. 1° del D. Lgs. 66 3 a confermare i dubbi.
Precisa, infatti, la citata norma che “Le disposizioni del decreto sono dirette a regolamentare in modo uniforme su tutto il territorio nazionale, e, nel pieno rispetto della autonomia negoziale collettiva, i profili di disciplina del rapporto di lavoro connessi alla organizzazione dell’orario di lavoro”.
Appare, pertanto, chiaro che la materia dell’orario di lavoro, anziché prefiggersi gli obiettivi primari di tutela della salute e della sicurezza, secondo le indicazioni comunitarie, è stata ricondotta alla disciplina del rapporto di lavoro.
Il D. Lgs. 66 3, analizzato alla luce dei principi generali sopra ricordati della normativa comunitaria, non può che suscitare riserve per il possibile profilo di negligenza comunitaria.
La funzione del limite massimo della giornata lavorativa, di fondamentale importanza perché l’eccessivo prolungamento dell’orario di lavoro nella singola giornata può costituire un fattore di rischio per il danno alla salute che ne può derivare, è stato completamente trascurato.
Numerose sono, infatti, le omissioni e le incongruenze da rilevare nel dettato normativo.
E’ mancata la determinazione del limite giornaliero della prestazione lavorativa in contrasto con l’art. 36 Cost.;
* non è stato precisato il limite massimo assoluto settimanale;
* la soglia di salvaguardia della integrità psico fisica del lavoratore è individuata ricorrendo ad una media con la conseguente elasticità dell’orario normale di lavoro;
* il lavoro straordinario è contemplato per una gamma di casi così vasta da consentirne la gestione illimitata.
L’avverbio “inoltre” fa ritenere che possa trattarsi di attività aggiuntiva non soggetta al doppio limite del consenso del lavoratore e del tetto annuo delle 250 ore;
* il superamento delle 48 ore settimanali non riguarderebbe l’ipotesi del lavoro in regime di flessibilità degli orari;
* il lavoro a turni non è oggetto di alcuna specifica disciplina;
* non è prevista la collocazione temporale delle pause intermedie.
I rilievi formulati portano a concludere che, attraverso la nuova disciplina dell’orario di lavoro, il legislatore ha introdotto nell’ordinamento uno strumento di flessibilità che consente al datore di lavoro di ottimizzare l’utilizzo della forza lavoro, concentrando le prestazioni nei periodi di maggiore necessità e riducendone la quantità negli altri periodi.
Ma la normativa introdotta dal legislatore italiano ha disatteso gli obiettivi e i principi contenuti nelle direttive comunitarie di riferimento, mostrando la sua inadeguatezza dal punto di vista della tutela dei lavoratori, trascurando le indicazioni comunitarie in tema di “adattamento del lavoro all’uomo” e di salute e sicurezza dei lavoratori.
La lacuna normativa è tanto più significativa se si consideri che è ormai pacifico in giurisprudenza che l’orario di lavoro incide sulla salute dei lavoratori, e, conseguentemente, sui livelli di sicurezza e sulle responsabilità del datore di lavoro.
A tale proposito va sottolineato che il D. Lgs. 66 3 ha disatteso la disciplina di prevenzione del D. Lgs. 62694 sotto i diversi profili della:
* valutazione dei rischi
* informazione e formazione
* soggetti coinvolti RSPP – RSL
* medico competente
Il lavoro straordinario, data la possibilità di un suo utilizzo pressoché illimitato, può, infatti, costituire un vero e proprio fattore di rischio per il lavoratore da considerare nel documento di valutazione dei rischi a norma dell’art. 4 co. 2 lett. a) D. Lgs. 62694.
In buona sostanza, l’obiettivo comunitario di inserire alcune prescrizioni minime di sicurezza e di salute in materia di organizzazione del lavoro non è stato realizzato.
Ancorando la materia dell’orario di lavoro alla disciplina del rapporto di lavoro si è partiti col piede sbagliato, incentivando la flessibilità anziché implementare la sicurezza.
(avv. Luigi Michele Mariani)
“regolamento sui contenuti minimi dei piani di sicurezza nei cantieri temporanei o mobili, in attuazione dell’art. 31 COMMA I DELLA L. 11.2.1994 N°109”
Nello scorso mese di luglio, è stato emanato il D.P.R. n°222/2003 che, in attuazione della legge quadro 109/1994 sui lavori pubblici, determina i contenuti minimi dei piani di sicurezza nei cantieri temporanei o mobili, previsti dal D.lgs. 494/1996.
Il decreto ha ad oggetto, in particolare, il “piano di sicurezza e coordinamento” (PSC) previsto dall’art. 12 del D.lgs. 494/1996, il “piano operativo di sicurezza” (POS) disciplinato dall’art. 4 del medesimo decreto legislativo, e il “piano di sicurezza sostitutivo” (PSS) di cui alla L. 109/1994.
Le nuove disposizioni si applicano non solo agli appalti pubblici ma anche a quelli privati: l’art. 22 del D.lgs. 528/1999 (che ha modificato il D.lgs. 494/1996) prevede infatti che “i contenuti minimi del piano di sicurezza e di coordinamento, di cui all’art. 12 del D.lgs. 494/1996, e l’indicazione della stima dei costi della sicurezza, sono definiti con il regolamento previsto dall’art. 31 comma I della L. 109/1994 e successive modifiche [cd. Legge Merloni]”.
Si tratta di un dato assai rilevante: inizialmente, infatti, la pianificazione della sicurezza era richiesta solo nell’ambito degli appalti pubblici, ai sensi delle leggi “antimafia”; al settore privato si applicavano invece i D.P.R. n°164/1965, 547/1955 e 303/1956 che non prevedevano, in capo al committente e al direttore dei lavori, alcuna responsabilità in materia di sicurezza.
Con l’entrata in vigore della “direttiva cantieri” di cui al D.lgs. 494/1994, finalmente, il committente – sia pubblico che privato – è passibile di sanzione penale (contravvenzione).
Il principio fondamentale introdotto dal legislatore è che, con l’entrata in vigore del D.P.R. 222/2003, i piani di sicurezza devono avere un contenuto minimo indicato dalla legge, con la conseguenza che un PSC lacunoso o incompleto è suscettibile di sanzioni. Si tratta – è bene ribadire – di un’ipotesi sanzionatoria distinta e ulteriore rispetto a quella connessa all’omissione tout court del PSC da parte del coordinatore della sicurezza di cui all’art. 4 della “direttiva cantieri”.
E’ dunque necessario che la redazione dei piani di sicurezza rispetti le indicazioni contenute nel decreto, sia puntuale e comprensibile per tutti coloro che ne faranno uso. Ciò non toglie, naturalmente, che, trattandosi pur sempre di normativa generale, l’analisi dei rischi e la progettazione delle misure di tutela possa essere di fatto integrata e modulata a seconda delle varie tipologie di cantiere.
Lo scopo della nuova normativa è dunque quello di fornire indicazioni univoche per la redazione dei piani (PSC, PSS, POS), che dovrebbero costituire il risultato di scelte progettuali e organizzative conformi al disposto dell’art. 3 D.lgs. 62671994. In particolare, il Regolamento è finalizzato a individuare “un percorso logico che consenta di operare per fasi – dalla valutazione dei rischi, all’individuazione delle relative misure di sicurezza – e quindi fornire dei criteri univoci, utili qualsiasi tipologia di lavoro edile o di ingegneria civile”.
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Preliminarmente, si rileva che il secondo comma dell’art. 2 del regolamento – diversamente dallo schema approvato dal Consiglio di Ministri nel 2001 – contiene una cd. “clausola di cedevolezza”, che stabilisce l’efficacia del regolamento stesso fino all’entrata in vigore della normativa di attuazione eventualmente emanata dalle Regioni e dalle Province autonome.
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Innanzitutto, l’art. 2 precisa che il piano di sicurezza e di coordinamento, che deve essere specifico per ogni singolo cantiere temporaneo o mobile e di concreta fattibilità, deve contenere il risultato di scelte progettuali e organizzative conformi a quanto prescritto dal D.lgs. 626/1994.
In particolare, il PSC deve includere:
1. l’identificazione e la descrizione dell’opera;
2. l’individuazione dei soggetti con compiti di sicurezza;
3. una relazione concernente l’individuazione, l’analisi e la valutazione dei rischi concreti;
4. le scelte progettuali e organizzative, le procedure, le misure preventive e protettive;
5. le prescrizioni operative, le misure preventive e protettive e i dispositivi di protezione individuale;
6. le misure di coordinamento relativo all’uso comune da parte di più imprese e lavoratori autonomi;
7. le modalità organizzative della cooperazione e del coordinamento, nonché della reciproca informazione, fra i datori di lavoro e tra questi e i lavoratori autonomi;
8. l’organizzazione prevista per il servizio di pronto soccorso, antincendio ed evacuazione dei lavoratori;
9. la durata prevista delle lavorazioni, delle fasi di lavoro e, quando la complessità dell’opera lo richieda, delle sottofasi di lavoro, che costituiscono il cronoprogramma dei lavori, nonché l’entità presunta del cantiere espressa in uomini-giorno;
10. la stima dei costi della sicurezza.
Oltre a ciò, ove le caratteristiche dell’attività svolta lo richiedano, il coordinatore per la progettazione deve indicare nel PSC anche il tipo di procedure complementari e di dettaglio connesse alle scelte dell’impresa esecutrice. Si tratta di una prescrizione connessa la fatto che il coordinatore per la progettazione deve indicare i termini della “relazione di coerenza” intercorrente tra il PSC e ciascun POS. La relazione di accompagnamento del regolamento precisa che “in tal modo si dà attuazione pratica alla disposizione dell’art. 5 comma 1 lett. b) del D.lgs. 494/1996, che definisce il POS come il piano complementare di dettaglio del piano di sicurezza e di coordinamento”.
Tali disposizioni costituiscono l’attuazione della direttiva comunitaria n°391 del 1989, in materia di sicurezza e salute.
* Ulteriori indicazioni circa il contenuto minimo del Piano di sicurezza sono contenuti nel successivo art. 3.
1. In particolare, in relazione all’area di cantiere, il PSC deve contenere l’analisi degli elementi essenziali relativi:
1. alle caratteristiche dell’area di cantiere;
2. all’eventuale presenza di fattori esterni che comportino rischi per il cantiere;
3. agli eventuali rischi che le lavorazioni di cantiere possono comportare per l’area circostante.
2. In riferimento all’organizzazione del cantiere, il PSC deve invece contenere:
1. eventuali modalità di accesso dei mezzi di fornitura dei materiali,
2. la dislocazione degli impianti di cantiere,
3. la dislocazione delle aree di carico e scarico,
4. le zone di deposito attrezzature e di stoccaggio materiali e dei rifiuti,
5. eventuali zone di deposito dei materiali con pericolo di incendio o di esplosione.
3. Da ultimo, relativamente alle lavorazioni, il decreto dispone che il coordinatore della progettazione suddivida le singole lavorazioni in fasi di lavoro ed effettua l’analisi dei rischi presenti:
1. rischio di investimento da veicoli circolanti nell’area di cantiere;
2. rischio di elettrocuzione;
3. rischio rumore;
4. rischio dall’uso di sostanze chimiche.
I “rischi ambientali” devono essere affrontati con il metodo dell’approccio integrato, finalizzato non solo al raggiungimento della tutela delle condizioni di lavoro, ma anche al rispetto della salute della popolazione nell’ambiente esterno. In tale contesto, il parametro cui fare riferimento è il principio di prevenzione di cui all’art. 1 del D.lgs. 627/1994.
4. Per ciascun elemento dell’analisi di cui ai punti indicati, il PSC deve contenere:
1. scelte progettuali e organizzative, procedure, misure preventive e protettive e relative misure di coordinamento atte a realizzare tali scelte;
2. richieste per eliminare o ridurre al minimo i rischi di lavoro.
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L’art. 4 contiene poi un’importante prescrizione: in base a tale norma, infatti, il coordinatore per la progettazione è tenuto a effettuare l’analisi tra le interferenze tra le lavorazioni e a predisporre il cronoprogramma dei lavori.
Sotto tale profilo, il PSC deve contenere:
1. le prescrizioni operative per lo sfasamento spaziale o temporale delle lavorazioni interferenti e le modalità di verifica del rispetto di tali prescrizioni;
2. nel caso in cui permangano rischi di interferenza, le misure preventive e protettive e i dispositivi di protezione individuale, atti a ridurre al minimo tali rischi.
Sotto questo profilo, il regolamento include tra i rischi interferenziali anche quelli dovuti alle lavorazioni di una stessa impresa esecutrice o alla presenza di lavoratori autonomi”.
3. i nominativi delle imprese esecutrici e dei lavoratori autonomi.
* Il Capo III disciplina il Piano di sicurezza sostitutivo (di cui all’art. 31 L. 109/1994) e il Piano operativo di sicurezza (di cui all’art. 2 del D.lgs. 494/1996).
1. Il primo, redatto a cura dell’appaltatore o del concessionario, deve contenere gli stessi elementi del PSC, con l’esclusione della stima dei costi della sicurezza.
2. Il POS, invece, è redatto a cura di ciascun datore di lavoro delle imprese esecutrici, ai sensi dell’art. 4 del D.lgs. 626/1994 e deve contenere:
1. i dati identificativi dell’impresa esecutrice;
2. le specifiche mansioni, inerenti la sicurezza, svolte in cantiere da ogni figura nominata allo scopo dall’impresa esecutrice;
3. la descrizione dell’attività di cantiere, delle modalità organizzative e dei turni di lavoro;
4. l’elenco dei ponteggi, dei ponti su ruote a torre e di altre opere provvisionali di notevole importanza, delle macchine e degli impianti utilizzati nel cantiere;
5. l’elenco delle sostanze e dei preparati pericolosi utilizzati nel cantiere;
6. la valutazione del rumore;
7. l’individuazione delle misure preventive e protettive, integrative rispetto a quelle contenute nel PSC quando previsto;
8. le procedure complementari e di dettaglio, richieste dal PSC, quando previsto;
9. l’elenco dei dispositivi di protezione individuale forniti ai lavoratori occupati in cantiere.
3. L’ultima novità introdotta dal decreto n°222/2003 riguarda la stima dei costi della sicurezza, all’interno dei quali vanno stimati, ad esempio,i costi:
1. delle misure preventive e protettive e dei dispositivi di protezione individuale;
2. degli impianti di terra e di protezione contro le scariche atmosferiche, degli impianti antincendio e di evacuazione fumi;
3. dei servizi di protezione collettiva;
4. degli eventuali interventi finalizzati alla sicurezza e richiesti per lo sfasamento spaziale o temporale delle lavorazioni interferenti;
5. delle misure di coordinamento relative all’uso comune dei mezzi di protezione collettiva.
Diversamente, per le opere per le quali non è prevista la redazione del PSC, le amministrazioni appaltanti devono includere nei costi della sicurezza i costi delle misure preventive nel cantiere, i costi delle misure preventive e protettive finalizzate alla sicurezza e salute dei lavoratori.
I costi così individuati sono compresi nell’importo totale dei lavori e individuano la parte del costo dell’opera che non può essere assoggettata a ribasso nelle offerte delle imprese esecutrici.
Dal punto di vista pratico, infine, l’importo relativo alla sicurezza verrà liquidato dal direttore dei lavori, in base allo stato di avanzamento dei lavori, sentito il coordinatore per l’esecuzione dei lavori, qualora ciò sia previsto.